Demain, les parlementaires seront réunis à Versailles en Congrès pour une modification en profondeur de la Constitution. A la suite d’un débat parlementaire mené au pas de course, sans une écoute républicaine de l’opposition qui aurait permis une réforme au plus près des réalités et des besoins démocratiques, voici l’analyse de  Jean-Jacques Urvoas, Député PS du Finistère, membre de la commission des lois, publiée par la Fondation Jean Jaurès.

L’Assemblée Nationale a mené au pas de charge sa seconde lecture du projet de loi constitutionnelle. Si la première lecture s’était étalée sur une cinquantaine d’heures et huit jours, les débats, la semaine passée, n’ont pas duré plus de quatorze heures sur deux jours.

Il est vrai que l’enjeu, cette fois, était en même temps limité et fragile : permettre au Gouvernement de rapprocher les points de vue des majorités UMP de l’Assemblée nationale et du Sénat. Laborieusement en effet, le Premier ministre et les rapporteurs du texte pour les deux chambres n’ont eu de cesse que de rechercher le compromis ; un exercice d’autant plus problématique que les textes adoptés le 3 juin au Palais Bourbon et le 24 juin au Palais du Luxembourg étaient extrêmement éloignés.

Ainsi, après la première lecture à l’Assemblée nationale, le projet de loi, qui comportait à l’origine trente-cinq articles, en comptait désormais quarante-trois. Trois d’entre eux avaient été supprimés, onze créés. Sept ont été adoptés dans les mêmes termes que ceux formulés par le texte initial, vingt-quatre ont été amendés. Au total, plus d’une centaine d’amendements ont été intégrés au projet de loi constitutionnelle.

Au Sénat, les débats ont également abouti à des modifications qui témoignent d’un débat nourri, avec l’adoption d’environ quatre-vingt-dix amendements. A l’issue de cet examen par la Chambre haute, le texte comprend quarante-six articles. Neuf nouveaux, ont été introduits, un rétabli, sept supprimés. Dix ont été adoptés dans les termes retenus par l’Assemblée nationale. Vingt-huit ont été amendés.

La perspective globale de la seconde lecture était donc très différente de la première. Il n’était plus ici question de trouver un quelconque « compromis historique » sur la réforme constitutionnelle, mais plus prosaïquement d’éviter tout éclatement la majorité présidentielle.

De fait, le ton des débats fut sans ambiguïté. Si l’Assemblée a adopté, en deuxième lecture, onze articles sans modification sur 46 encore en discussion, l’opposition socialiste n’a réussi à faire adopter qu’un seul de ses amendements, et encore faut il souligner que le rapporteur Jean Luc Warsmann l’avait aussi déposé ! Il permet à soixante députés ou soixante sénateurs, conformément au mode de saisine du Conseil constitutionnel, de saisir la Cour de Justice de l’Union européenne d’un acte législatif européen pour « violation du principe de subsidiarité ».

Au final, le texte ressemble bien à un compromis boiteux, globalement plus avantageux pour les députés que pour les sénateurs. Ainsi l’encadrement du recours au 49-3 est réintroduit, le dispositif étant réservé aux textes les plus essentiels à la conduite de la politique choisie par le Gouvernement, c’est-à-dire aux projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, ainsi qu’à un seul autre texte par session.

De même, pour la fixation de l’ordre du jour du Parlement, l’Assemblée est revenue à sa rédaction de l’article 48 de la Constitution, tout en conservant la formulation du Sénat sur deux points : la fixation de l’ordre du jour sera confiée à chaque Assemblée, ce qui autoriserait le cas échéant, même dans l’hypothèse où le règlement déléguerait cette mission à la Conférence des Présidents, de décider en séance une rectification de l’ordre du jour

sans avoir nécessairement à réunir celle-ci ; le jour de séance mensuel sera réservé aux groupes d’opposition de l’Assemblée concernée ainsi qu’aux « groupes minoritaires », pour permettre à ceux ne souhaitant pas appartenir à l’opposition de bénéficier de droits similaires aux groupes d’opposition.

On retrouve aussi en fin de compte la teneur du texte de l’Assemblée pour le droit de grâce du Président, dans une rédaction qui restreint ce droit à des cas individuels, mais sans prévoir le recueil préalable de l’avis d’une commission.

Les arrangements bancals concernent d’abord les projets de loi autorisant la ratification d’un traité portant adhésion d’un nouvel État à l’Union européenne, autrement dit le « référendum turc ». En l’état actuel de la Constitution, si le Président de la République signe un traité relatif à l’intégration d’un pays, la première solution est l’organisation d’un référendum, en application de l’article 88-5 ; la deuxième est la ratification par voie parlementaire, avec une majorité des trois cinquièmes au Congrès. Après maintes circonvolutions et hésitations, les majorités UMP se sont finalement accordées sur une troisième voie : un référendum est possible pour toute nouvelle adhésion, mais s’il est saisi par les deux Chambres – à la majorité des trois cinquièmes – le Président peut choisir la voie parlementaire. On saluera à bon droit l’imagination constitutionnelle du président de la Commission des lois, auteur de cette trouvaille !

Même sentiment face à « l’encadrement du pouvoir de nomination » du Président de la République. Selon le texte adopté en seconde lecture, chaque commission permanente compétente rendra un avis public, mais il serait procédé à l’addition des votes exprimés dans les deux commissions permanentes compétentes afin de vérifier si le veto a lieu de s’exercer. C’est donc un camouflet pour le Sénat, qui refusait d’apparaître minoritaire dans une commission commune et qui avait donc modifié le dispositif adopté par l’Assemblée nationale, de telle sorte que son poids s’en était trouvé renforcé.

Reste que l’essentiel demeure dans la réalité du dispositif. Derrière une apparence d’encadrement, ce qui est en effet décidé, c’est que les nominations effectuées par le Président de la République ne pourront être rejetées que par une majorité des trois cinquièmes, impossible à atteindre sans l’accord du parti présidentiel. La dépendance du législatif par rapport à l’exécutif est telle que l’on peut bien transférer des responsabilités de ce dernier à la majorité présidentielle, en pratique cela ne changera rien. Ainsi aujourd’hui, il faudrait que les élus socialistes parviennent à convaincre plus de cinquante députés ou sénateurs de la majorité pour bloquer la moindre nomination…

Enfin, au-delà du compromis entre les fractions de la majorité UMP, ce texte recèle des reculs par rapport au texte actuel qui rendent impossible son adoption. C’est le cas notamment du nombre figé de députés. Cette disposition pourrait paraître inutile, elle se révèle surtout pénalisante pour l’opposition dans la mesure où, sur les 577 députés au plus qui siègeraient à l’Assemblée nationale, 12 représenteraient désormais les Français de l’étranger, et que leur appartenance à l’actuelle majorité gouvernementale ne laisse guère planer de doutes… A l’approche du prochain scrutin législatif, la gauche partirait donc avec un sérieux handicap de départ, dans un contexte de redécoupage des circonscriptions électorales qui, de surcroît, ne manque pas d’inquiéter.

C’est le cas surtout du droit d’amendement. Il est quand même paradoxal de prétendre renforcer les pouvoirs du Parlement tout en organisant dans le texte la limitation du droit d’amendement des parlementaires, aujourd’hui garanti par la Constitution.

C’est pourtant sur cette voie que s’engage le gouvernement, puisque les conditions d’exercice de ce droit, si la réforme était adoptée, dépendraient des règlements intérieurs des Assemblées, dont l’expérience démontre qu’ils sont élaborés par la majorité et pour la majorité. Ainsi, par exemple, il pourrait devenir impossible, si l’UMP disposait demain d’un pouvoir de décision absolu en la matière, de présenter un amendement en séance lorsqu’il l’aurait déjà été en commission…

L’objectif ici est clair, – il s’agit, sous prétexte de lutter contre l’obstruction parlementaire, d’imposer la volonté d’une majorité politique au détriment d’une opposition qui aurait l’outrecuidance de jouer son rôle d’opposante ! Par cette entremise, le droit imprescriptible reconnu à tout parlementaire d’amender la loi serait ainsi balayé. Ce qu’au demeurant a reconnu sans ambages le vice-président UMP de la Chambre basse, Marc Laffineur, lors de l’examen du projet de loi relatif à la démocratie sociale et au temps de travail, en déclarant que les amendements déposés à cette occasion par les députés de gauche constituaient « un détournement manifeste du règlement de l’Assemblée, ce qui montre que [sa] réforme […] est vraiment nécessaire ». Voilà assurément qui a le mérite de la clarté ! Et à elle seule, cette perspective justifie le vote que s’apprêtent à émettre les députés socialistes à Versailles, le 21 juillet prochain, contre cette réforme.